El Convenio de aplicación de Schengen y el Convenio de Dublín: una aproximación al asilo desde la perspectiva comunitaria

Abstract

RÉSUMÉ. La Convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990, et la Convention de Dublin relative a la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes, du 15 juin 1990, constituent les deux premieres manifestations d'une approche normative du droit d'asile depuis la perspective communautaire. Ces instruments ont tous deux une portee tres réduite, puisqu'ils se limitent á definir les critéres permettant d'identifier l'Etat responsable de l'étude d'une demande d'asile concrete. lis n'ont done pas pour finalité d'établir une réglementation matérielle commune en matiére de droit d'asile; mais de fixer un ensemble de critéres objectifs permettant d'éliminer dans le domaine communautaire á la fois le phénoméne des refugies «en orbite» et celui de la présentation de demandes múltiples. Le fait qu'ils ont été elabores dans le cadre des travaux réalisés par les Etats membres en vue de garantir la libre circulation des personnes a une incidence directe sur ces deux instruments, á la fois d'un point de vue matériel et d'un point de vue méthodologique. Sous l'angle matériel, il se traduira par la consolidation d'un lien étroit entre la politique d'asile et celle d'immigration, avec pour résultat l'apparition d'une tendance réductrice qui se manifesté particuliérement dans le concept de demandeur d'asile employé dans ces deux conventions, qui s'identifie avec celui de refugié inscrit dans la Convention de Genéve de 1951. En méme temps, ce lien entre asile et immigration va se refléter également dans les critéres de détermination de l'Etat responsable, critéres qui gravitent autour de l'identification de la responsabilité de l'Etat pour l'entrée de l'étranger sur le territoire commun et de sa responsabilité dans l'examen d'une demande d'asile. D'un point de vue méthodologique, le lien entre l'asile et la libre circulation des personnes de traduit par l'abandon de la méthode communautaire et par le recours á la coopération intergouvernementale comme mode de production normative. II en résultera un impact tant sur la nature de la norme, qui ne sera pas communautaire au sens strict du terme, que du point de vue de l'absence de mécanismes obligatoires de solution des litiges apparus en cours d'application des deux conventions. Á cela il faut ajouter les problémes derives de la pluralité des actions entreprises dans le cadre de la coopération intergouvernementale, avec comme corollaire la possible apparítion de problémes de hiérarchie des normes, dus au concours de deux instruments différenciés qui créent des régimes juridiques paralléles mais autonomes. En ajoutant á cela la subsistance d'une pluralité de réglamentations nationales qui forment la base unique de toute decisión au fond sur une demande d'asile, nous nous trouvons en présence d'une dispersión des normes qui ne peut manquer d'avoir une incidence négative sur la réalisation des objectifs qui sont précisément ceux des conventions d'application de Schengen et de Dublin. II est des lors devenu impérieux d'engager une reflexión sérieuse sur la nécessité de communautariser la réglementation du droit d'asile, moyennant un ensemble de processus d'harmonisation matérielle et formelle qui ont déjá obtenu la faveur de l'un ou l'autre État membre et dont la mise en oeuvre serait possible, notamment par le biais du recours á l'effet passerelle inscrit á l'article K..9 du Traite sur l'Union européenne.

ABSTRACT. The Convention applying the Schengen Agreement of 19 June 1990 and the Dublin Convention determining the State Responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities of 15 June 1990 are the first two manifestations of a move towards the adoption of a Community approach to asylum in law-making. Both instruments are of very limited scope, merely laying down the criteria for identifying the State which is to be responsible for consideríng a specific application for asylum. Their aim is not, therefore, to lay down concrete common rules governing asylum but rather to establish a set of objective criteria which make it possible to elimínate within the territory of the Community both the phenomenon of «asylum hunting» by refugees and the lodgment of múltiple applications. Both instruments are directly influenced both substantievely and from the methodological point of view by the fact that they were drawn up in the context of the work carried out by the Member States in order to guarantee the free movement of persons. From the substantive point of view, this is reflected by a much stronger link between the policies relating to asylum and to immigration, the result of which is a reductionist trend that is particularly apparent in the concept of asylum relied on in both Conventions, which is modelled on the definition of refugee adopted in the 1951 Geneva Convention. At the same time, this link between asylum and immigrations is reflected in the rules for determining State responsibility, in which emphasis is placed on the responsibility of the State for the entry of the alien into the territory of the Community and its responsibility for examining applications for asylum. From a methodological point of view, the linking of asylum with the free movement of persons is reflected in the abandonment of the Community approach and the use of intergovernmental cooperation as a legislative basis. This has an impact on the nature of the rules, which are not strictly Community rules, and also means that there is no compulsory machinery for resolving differences which arise in the application of the two Conventions. To this must be added the problems deriving from the fact that nunerous measures are adopted within the framework of intergovernmental cooperation, which may lead to problems of priority caused by the convergence of two different instruments which créate sepárate, but parallel, sets of legal provisions. If to this we add the continuing existence of numerous national legal provisions on asylum which serve as the solé basis for decisions on the merits of all the applications lodged, we are confronted with such legislative diffuseness that efforts to attain the objectives pursued by the Dublin Convention and the Convention for the application of the Schengen Agreement must inevitably be adversely affected. For these reasons, it is essential to give serious consideration to the possibility of dealing with asylum at Community level, by embarking on a process of substantive and formal harmonization —which has already been advocated by one or more Member States— and which would be facilitated, in particular, by recourse to the «bridging» provisión contained ¡n Article K.9 of the Treaty on European Union.